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何建坤:積極推進中國特色全國碳排放權交易市場建設


建設全國統一碳排放權交易市場是以習近平同志為核心的黨中央作出的重要決策,是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放、推動經濟發展方式綠色低碳轉型的一項重要制度創新,也是加強生態文明建設、落實國際減排承諾的重要政策工具。

  2017年底,我國啟動碳排放權交易,在國際社會產生了廣泛影響。當前,我國正面臨著前所未有的新形勢:國內方面,強化產業轉型升級、促進經濟高質量發展;國際方面,落實并實施《巴黎協定》、強化減排努力和行動。我國將進一步完善和落實全國碳市場的總體方案和制度建設,加快實施進程,在全球以碳價機制促進低碳轉型的變革中,發揮積極的引領作用。

  省市試點碳排放權交易市場取得重要進展和顯著成效

  2011年,按照“十二五”規劃綱要關于“逐步建立碳排放交易市場”的要求,我國在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳7個省市啟動了碳排放權交易試點工作。截至2019年6月底,7個試點碳市場覆蓋了電力、鋼鐵、水泥等多個行業近3000家重點排放單位,累計成交量突破3.3億噸,累計成交金額約71億元。企業履約率保持較高水平,形成了要素完善、特點突出、初具規模的地方碳市場。試點范圍企業的碳排放總量和強度實現“雙下降”,顯示出碳市場以較低成本控制碳排放的良好效果。各試點在體系的設計和運行方面積累了豐富的經驗,并從實踐上比較和驗證了各種不同政策設計的適用性,為建設全國統一碳市場積累了經驗、奠定了基礎。

  我國試點碳市場的實踐表明,碳市場促進了企業節能減排,增強了其低碳轉型意識,提高了碳資產管理能力,擴展了低碳技術研發和低碳項目融資來源,催生了碳核查、碳會計、碳審計、碳資產管理、碳金融、碳交易等新業務和就業崗位,對試點地區經濟高質量發展做出了積極貢獻。

  以湖北省碳市場試點為例,碳市場有利于形成節能減碳與經濟高質量發展的協同效應,湖北省單位GDP碳排放下降幅度和經濟增長速度在全國排位均持續上升。增強了控排企業的低碳意識和制度建設,90%控排企業建立了碳資產管理等職能部門,強化了碳排放管理,加大了節能減碳技術升級的力度。拓寬了控排企業低碳技術研發和項目融資渠道,通過把碳排放配額向銀行質押貸款融資超過1.5億元。對貧困地區發揮了綠色扶貧作用。紅安縣老區戶用沼氣項目群,通過中國核證減排量認證后,用于抵償機制在碳市場交易,收益1300萬元,碳市場建設和發展取得了廣泛的社會效益。

  建設有中國特色的全國統一碳市場

  我國碳市場建設與歐美發達國家和地區的碳市場相比,在所處經濟發展階段、國際碳減排責任、碳排放行業分布和電力市場化程度等方面,都有很大的不同。因此,要學習借鑒歐美發達國家和地區碳市場建設的經驗和教訓,更重要的是堅持把碳市場建設的一般性理論同中國的國情相結合,建設有中國特色的全國碳市場。要堅持全國碳市場建設與供給側結構性改革和促進經濟高質量發展等宏觀經濟政策相一致,統籌好全國碳市場建設與電力市場化改革進程之間的關系,統籌好全國碳市場建設近期與長遠、效率與公平之間的關系,也要統籌好全國碳市場建設與地方碳市場試點和全球碳市場發展的關系。

  全國碳市場建設的艱巨性和復雜性,也決定著全國碳市場建設不可能一蹴而就,而是一項不斷發展完善的長期工程。

  全國碳市場在初期階段是一個基于強度的碳市場,而不是基于總量的碳市場。基于強度的碳市場對企業排放的配額分配主要采用“行業技術基準線”的標桿法,其配額數量由體現碳減排目標要求的行業碳排放績效基準和企業實際產量的乘積所決定,從而對企業排放總量額度具有靈活性。這種分配方式限制企業以降低產出水平完成配額,而鼓勵企業提高能效水平,有助于淘汰落后產能,促進整個行業技術升級,促進經濟高質量增長。

  對有些產品和技術比較復雜的行業,則采用歷史強度下降法。這兩種方法都是通過控制企業碳強度下降水平來實現全國碳強度下降目標,不同于歐美國家和地區碳市場預先確定對企業排放總量的限制,以實現其國家碳排放量絕對下降的目標。

  當然,我國碳排放額度分配也必須考慮預期的碳排放總量控制,以與我國對外承諾的碳排放總量達峰目標和“十三五”規劃中能源消費總量控制目標相銜接,發揮協同效應。碳排放總量控制應遵照循序漸進的原則,并逐步在配額分配中得以體現。碳排放額度分配初期以免費分配為主,將逐漸引入拍賣機制并不斷增加拍賣比例,強化碳市場的激勵作用。

  積極推進全國統一碳市場發展進程

  為推進全國碳市場建設,國家主管部門先后制定了《碳排放權交易管理暫行辦法》(2014年)、《全國碳排放權配額總量設定與分配方案》(2016年)和《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》(2017年)等全國碳市場建設政策文件。陸續發布了24個行業企業排放核算報告指南和10個行業企業碳排放核算國家標準,在全國范圍組織開展了對電力等8個行業的7000余家重點排放單位的歷史碳排放數據核算、報告與核查工作,選取四川、江蘇兩省近千家企業開展配額分配試算,組織建設全國溫室氣體排放數據報送系統,確定了全國碳排放權注冊登記系統和交易系統建設的工作方案,針對不同市場參與主體開展了大規模的能力建設培訓。

  全國碳市場從電力生產和供應業起步,將分階段逐步擴大覆蓋的行業和降低企業門檻標準,以保證碳市場的效果、效率和公平性。力爭在“十四五”期間擴大到石油化工、化學原料和化學制品制造業、非金屬礦物制品業、黑色金屬冶煉和壓延加工業、有色金屬冶煉和壓延加工業、造紙和紙制品業、民航業等年綜合能耗達到1萬噸標準煤的企業。覆蓋的溫室氣體種類為二氧化碳。排放源類別不僅包括化石燃料燃燒產生的直接碳排放,也要包括電力和熱力使用的間接碳排放,這將在我國電力市場尚缺乏價格傳導機制的情況下,促進電力消費部門節電與發電部門提效的聯動,這也是我國碳市場設計有別于發達國家的一個特點。

  當前加快推進全國碳市場建設步伐,要重點推進以下工作:一是加快建立完善全國碳市場制度體系,推動出臺《全國碳排放權交易管理暫行條例》,適時發布企業排放報告管理辦法、市場交易管理辦法、核查機構管理辦法等重要配套管理規定。二是加快推進全國碳市場基礎設施建設,優化碳排放數據報送系統,完善全國碳市場注冊登記系統和交易系統建設方案并加快實施。三是推動重點單位完成碳排放數據的報送與第三方核查工作。四是組織發電行業做好啟動工作,制定發布發電行業配額分配技術指南,組織開展電力企業配額測算工作。五是強化基礎能力建設,重點組織面向生態環境系統、各相關部門、發電行業重點排放單位以及第三方核查機構等各類市場參與主體的能力建設和培訓活動,鼓勵地方、行業協會和中央企業集團主動發揮作用,為碳市場的順利運行提供人才保障和技術支撐。

(來源:中國環境報)

責任編輯:王君寧

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